【應(yīng)吉演練】食品藥品安全應(yīng)急預(yù)案的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容

2022-06-13 10:42:56

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一、基本結(jié)構(gòu)

編制的應(yīng)急預(yù)案只要適合實(shí)際狀況，能夠指導(dǎo)應(yīng)急工作有效開展，就是好的應(yīng)急預(yù)案。不同部門、組織可以針對(duì)自身的實(shí)際應(yīng)急需要和管理模式，采取不同的應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)框架。目前，應(yīng)急預(yù)案的結(jié)構(gòu)框架通常是“1+4”結(jié)構(gòu)。

(一)基本預(yù)案

基本預(yù)案是對(duì)應(yīng)急預(yù)案的總體描述，是應(yīng)急反應(yīng)組織結(jié)構(gòu)和政策方針的綜述。其主要闡述應(yīng)急預(yù)案所要解決的緊急情況，應(yīng)急的組織體系、方針，應(yīng)急資源，機(jī)構(gòu)與職責(zé)、教育培訓(xùn)與應(yīng)急的總體思路，并明確各應(yīng)急組織在應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急行動(dòng)中的職責(zé)，以及應(yīng)急預(yù)案的演練和管理等規(guī)定。

(二)應(yīng)急功能設(shè)置

應(yīng)急功能是對(duì)在各類重大事件應(yīng)急中通常都要采取的一系列基本的應(yīng)急行動(dòng)和任務(wù)而編寫的計(jì)劃，如指揮和控制、報(bào)告、醫(yī)療救治等。它著眼于針對(duì)突發(fā)事件響應(yīng)時(shí)所要實(shí)施的緊急任務(wù)。由于應(yīng)急功能是圍繞應(yīng)急行動(dòng)的，因此它們的主要對(duì)象是那些任務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。針對(duì)每一應(yīng)急功能，應(yīng)明確其針對(duì)的形勢、目標(biāo)、負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)和支持機(jī)構(gòu)、任務(wù)要求、應(yīng)急準(zhǔn)備和操作程序等。應(yīng)急預(yù)案中包含的功能設(shè)置的數(shù)量和類型因事件類型的差異會(huì)有所不同，主要取決于所針對(duì)的潛在重大事件危險(xiǎn)類型，以及應(yīng)急組織方式和運(yùn)行機(jī)制等具體情況。應(yīng)急功能設(shè)置分預(yù)案中要明確從應(yīng)急準(zhǔn)備到應(yīng)急恢復(fù)全過程每一個(gè)應(yīng)急活動(dòng)中各相關(guān)部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和目標(biāo)。應(yīng)急需要設(shè)置多少功能？一般來說，因風(fēng)險(xiǎn)的水平和可能導(dǎo)致的事件類型而不同，一些基本的應(yīng)急功能包括：指揮與控制、報(bào)告、醫(yī)療救治、現(xiàn)場恢復(fù)、公共關(guān)系等等。

(三)特殊風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案

特殊風(fēng)險(xiǎn)是針對(duì)各類事件的特點(diǎn)，需要對(duì)其應(yīng)急功能作出針對(duì)性安排的風(fēng)險(xiǎn)。特殊風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案是基于潛在重大事件風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、評(píng)價(jià)和分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)每一種類型的可能重大事件風(fēng)險(xiǎn)，明確其相應(yīng)的主要負(fù)責(zé)部門、有關(guān)支持部門及其相應(yīng)的職責(zé)，并為該類專項(xiàng)預(yù)案的制定提出特殊要求和指導(dǎo)。

(四)標(biāo)準(zhǔn)操作程序

由于基本預(yù)案、應(yīng)急功能設(shè)置并不說明每個(gè)任務(wù)的實(shí)施細(xì)節(jié)，各個(gè)應(yīng)急部門必須制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)操作程序，為組織或個(gè)人提供履行應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定的職責(zé)和任務(wù)時(shí)所需的詳細(xì)指導(dǎo)。標(biāo)準(zhǔn)操作程序應(yīng)保證與應(yīng)急預(yù)案的協(xié)調(diào)和一致性，其中重要的標(biāo)準(zhǔn)操作程序可附在應(yīng)急預(yù)案之后或以適當(dāng)?shù)姆绞揭?。?biāo)準(zhǔn)操作程序的作用是為應(yīng)急組織或個(gè)人履行應(yīng)急任務(wù)功能設(shè)置中規(guī)定的職責(zé)和任務(wù)提供詳細(xì)指導(dǎo)，應(yīng)通過簡潔的語言說明標(biāo)準(zhǔn)操作程序的目的、執(zhí)行主體、時(shí)間、地點(diǎn)、任務(wù)、步驟和方式，并提供所需的檢查表和附圖表，一且應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)，相關(guān)人員可按操作指今檢查表，逐項(xiàng)落實(shí)行動(dòng)。

(五)支持附件

支持附件主要包括應(yīng)急處置的有關(guān)保障系統(tǒng)的描述及有關(guān)的附圖表。這部分包括的內(nèi)容最全面，是應(yīng)急的支持體系，應(yīng)急策劃中的危險(xiǎn)分析、資源分析的一些數(shù)據(jù)、管理內(nèi)容、工藝過程、專家?guī)煜到y(tǒng)等材料應(yīng)該都在支持附件中體現(xiàn)。支持附件主要包括：危險(xiǎn)分析附件、法律法規(guī)附件、應(yīng)急資源附件、教育、培訓(xùn)、演練附件、技術(shù)支持附件以及其他支持附件。

二、應(yīng)急預(yù)案文件體系

應(yīng)急預(yù)案一般可包括以下四類預(yù)案文件。

(一)一級(jí)文件一總預(yù)案

包括對(duì)緊急情況的管理政策、預(yù)案的目標(biāo)、應(yīng)急組織的責(zé)任等內(nèi)容。

(二)二級(jí)文件—程序文件

對(duì)應(yīng)急行動(dòng)的目的和范圍進(jìn)行說明，明確規(guī)定什么情況下該做什么、如何做、由誰去做等。其目的是為應(yīng)急行動(dòng)提供指南，但同時(shí)要求程序和格式簡潔明了，以確保應(yīng)急人員在執(zhí)行應(yīng)急步驟時(shí)不產(chǎn)生誤解。

(三)三級(jí)文件—一操作手冊(cè)

操作手冊(cè)，也叫說明書，是對(duì)程序中的特定任務(wù)及某些行動(dòng)細(xì)節(jié)進(jìn)行說明，供應(yīng)急組織內(nèi)部人員或其他人員使用，例如應(yīng)急隊(duì)員職責(zé)說明書、應(yīng)急設(shè)備使用說明書等。

(四)四級(jí)文件一與應(yīng)急預(yù)案相關(guān)的一切記錄包括制定預(yù)案和執(zhí)行預(yù)案的記錄，如培訓(xùn)記錄、文件記錄、資源配置記錄、設(shè)備設(shè)施相關(guān)記錄、應(yīng)急設(shè)備維修記錄、儲(chǔ)備藥品保管記錄、應(yīng)急演練的相關(guān)記錄等。

從總預(yù)案到行動(dòng)記錄，層層遞進(jìn)，組成了一個(gè)完善的應(yīng)急預(yù)案文件體系。從管理的角度而言，可以根據(jù)這四類預(yù)案文件等級(jí)分別進(jìn)行歸類管理，既確保了預(yù)案文件的完整性，又便于查閱和調(diào)用，保證應(yīng)急預(yù)案能得到有效運(yùn)用。

三、我國食品藥品應(yīng)急預(yù)案的主要內(nèi)容

就基本內(nèi)容而言，一個(gè)完整的應(yīng)急預(yù)案框架通常應(yīng)該主要包括如下六大要件。①總則：規(guī)定應(yīng)急預(yù)案的指導(dǎo)思想、編制目的、工作原則、編制依據(jù)、適用范圍。②組織體系及職責(zé)：具體規(guī)定應(yīng)急管理的組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)、組織體系框架。③管理流程：根據(jù)應(yīng)急管理的時(shí)間序列，劃分為預(yù)警預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)和善后處置三個(gè)階段。④保障措施：規(guī)定應(yīng)急預(yù)案得以有效實(shí)施和更新的基本保障措施，如通信信息、支援與裝備、技術(shù)、宣傳培訓(xùn)演習(xí)、監(jiān)督檢查等。⑤附則：包括專業(yè)術(shù)語、預(yù)案管理與更新、跨區(qū)域溝通與協(xié)作、獎(jiǎng)勵(lì)與責(zé)任、制定與解釋權(quán)、實(shí)施或生效時(shí)間等。⑥附錄：主要包括各種規(guī)范化格式文本、相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員通訊錄等。這六個(gè)方面共同構(gòu)成了應(yīng)急預(yù)案的要件，它們之間相互聯(lián)系、互為支撐，共同構(gòu)成了一個(gè)完整的應(yīng)急預(yù)案框架。其中，組織體系及職責(zé)、管理流程設(shè)計(jì)、保障措施規(guī)劃是應(yīng)急預(yù)案的重點(diǎn)內(nèi)容，也是整個(gè)預(yù)案編制和管理的難點(diǎn)所在。

(一)組織體系及職責(zé)

按照突發(fā)事件發(fā)生的不同情況，各類應(yīng)急預(yù)案中都建立了不同的應(yīng)急組織體系，并明確了職責(zé)和分工。我國食品藥品安全應(yīng)急管理組織體系一般可包括應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、日常管理機(jī)構(gòu)、專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)和專家咨詢機(jī)構(gòu)。詳細(xì)內(nèi)容請(qǐng)參見應(yīng)急管理體制及具體應(yīng)急管理章節(jié)。

(二)管理流程

突發(fā)事件通常遵循一個(gè)特定的生命周期。每一個(gè)級(jí)別的突發(fā)事件，都有發(fā)生、發(fā)展和減緩的階段，需要采取不同的應(yīng)急措施。因此，需要按照社會(huì)危害的發(fā)生過程將每一個(gè)等級(jí)的突發(fā)事件進(jìn)行階段性分期，以此作為政府采取應(yīng)急措施的重要依據(jù).應(yīng)急管理流程設(shè)計(jì)正是基于突發(fā)事件的生命周期而對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行分期管理的，旨在建立一個(gè)全面整合的政府應(yīng)急管理模式。

根據(jù)突發(fā)事件可能造成危害和威脅、實(shí)際危害已經(jīng)發(fā)生、危害逐步減弱和恢復(fù)三個(gè)階段，可將突發(fā)事件總體上劃分為預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和后期處置三個(gè)階段。

1.預(yù)防預(yù)警

主要措施包括信息監(jiān)測與報(bào)告、預(yù)警預(yù)防行動(dòng)、預(yù)警支持系統(tǒng)、預(yù)警級(jí)別及發(fā)布等，旨在防范和阻止突發(fā)事件的發(fā)生，或把突發(fā)事件控制在特定類型或特定區(qū)域內(nèi)。在食品藥品安全突發(fā)事件的各類各級(jí)應(yīng)急預(yù)案中，明確了要建立和完善食品藥品安全突發(fā)事件監(jiān)測、預(yù)警與報(bào)告網(wǎng)絡(luò)體系。①監(jiān)測。預(yù)案中應(yīng)明確對(duì)危險(xiǎn)源監(jiān)測的方式方法以及采取的預(yù)防措施。②預(yù)警。預(yù)案中應(yīng)明確事件預(yù)警的條件、方法和信息發(fā)布的程序。③信息報(bào)告。預(yù)案中應(yīng)明確信息報(bào)告的方式和程序。對(duì)于食品藥品安全突發(fā)事件的監(jiān)測預(yù)警，國家已經(jīng)明確提出了要建立統(tǒng)一的重大食品安全事件監(jiān)測、報(bào)告網(wǎng)絡(luò)體系；建立健全重大食品安全信息數(shù)據(jù)庫和信息報(bào)告系統(tǒng)；建立、健全重大食品安全事件報(bào)告系統(tǒng)；構(gòu)建藥品不良反應(yīng)監(jiān)測和報(bào)告系統(tǒng)，藥物濫用監(jiān)測系統(tǒng)，醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測系統(tǒng)等。

2.應(yīng)急響應(yīng)

主要措施包括分級(jí)響應(yīng)程序、信息共享與處理、通訊、指揮和協(xié)調(diào)、緊急處理、應(yīng)急人員與群眾安全防護(hù)、社會(huì)參與、事件調(diào)查分析、檢測與后果評(píng)估、新聞報(bào)道、應(yīng)急結(jié)束等，旨在通過快速反應(yīng)及時(shí)控制突發(fā)事件并防止其蔓延。

在各類食品藥品安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案中，一般會(huì)明確：(1)響應(yīng)分級(jí)。首先應(yīng)對(duì)食品藥品安全突發(fā)事件進(jìn)行科學(xué)的分級(jí)管理，即針對(duì)事件的危害程度、影響范圍和各級(jí)部門控制事態(tài)的能力，將事件分為不同的等級(jí)，并按照分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，明確應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別。(2)響應(yīng)程序。即根據(jù)事件的大小和發(fā)展態(tài)勢，明確應(yīng)急指揮、應(yīng)急行動(dòng)、資源調(diào)配、信息報(bào)告等相應(yīng)程序。(3)應(yīng)急結(jié)束。即明確應(yīng)急終止的條件。

3.后期處置

主要措施包括善后恢復(fù)、社會(huì)救助、保險(xiǎn)、事件調(diào)查報(bào)告與總結(jié)改進(jìn)，旨在盡快減低應(yīng)急措施的強(qiáng)度，盡快恢復(fù)正常秩序并從事件中學(xué)習(xí)。政府應(yīng)急管理的目的，是通過提高政府對(duì)突發(fā)事件的預(yù)見能力、救治能力以及學(xué)習(xí)能力，及時(shí)有效地化解危急狀態(tài)，盡快恢復(fù)正常的生活秩序。

(三)保障措施

隨著突發(fā)事件的綜合性、跨地域?qū)傩匀遮吤黠@，應(yīng)急管理涉及交通、通訊、消防、信息、醫(yī)療衛(wèi)生、救援、安全、環(huán)境等各部門。這就要求相關(guān)部門協(xié)同運(yùn)作，快速有序采取措施，盡快控制事態(tài)發(fā)展，從而對(duì)財(cái)力支持、物資保障、人力資源保障、法制保障、科研保障和社會(huì)動(dòng)員與輿論支持方面提出了要求。在各應(yīng)急部門之間的職責(zé)分配方面，可以運(yùn)用職能方法，對(duì)最可能需要的各類援助進(jìn)行分組，每項(xiàng)職能由一個(gè)主要機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)，其他職能部門提供支持。通過職能細(xì)分，明確應(yīng)急管理過程中各環(huán)節(jié)的主管部門與協(xié)作部門，每一項(xiàng)職能分別對(duì)應(yīng)若干個(gè)主要的牽頭機(jī)構(gòu)和輔助機(jī)構(gòu)，并制定各機(jī)構(gòu)的具體責(zé)任范圍和相應(yīng)的應(yīng)急程序。通過以應(yīng)急準(zhǔn)備及保障機(jī)構(gòu)為支線，明確各參與部門的職責(zé)，這就形成了有法可依、有章可循的部門協(xié)同運(yùn)作的整體制度框架。同時(shí)，除了通信信息、支援與裝備（現(xiàn)場救援、人員隊(duì)伍、交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生、物資、經(jīng)費(fèi)、社會(huì)動(dòng)員、避難場所等)、技術(shù)支撐等實(shí)際部門的協(xié)同運(yùn)作之外，應(yīng)急預(yù)案還需要做好日常的宣傳培訓(xùn)演練、監(jiān)督檢查等工作，這樣才能使得政府應(yīng)急預(yù)案基于制度，成于規(guī)范，在實(shí)踐中根據(jù)不斷變化的新情況、新問題而不斷發(fā)展和完善。

我們是“實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)”的

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