一、國外應(yīng)急管理概述

隨著經(jīng)濟(jì)和社會管理的不斷發(fā)展，世界各國為有效應(yīng)對突發(fā)事件，相繼成立了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。1993年，第1個應(yīng)急管理國際組織TEMS(國際應(yīng)急管理協(xié)會)成立。應(yīng)急管理作為一項重要的政府管理職能正在不斷地深化和完善。

(一)國外應(yīng)急管理法制

隨著應(yīng)急管理工作的深入開展，國外已基本形成一套較為完備的應(yīng)急管理體系。其中，發(fā)達(dá)國家在應(yīng)急管理領(lǐng)域的法制建設(shè)對我國相關(guān)應(yīng)急管理工作具有積極的借鑒作用。本書選取幾個有代表性國家的現(xiàn)狀進(jìn)行介紹。一個完整的突發(fā)事件應(yīng)急體系必須有法制、體制和機(jī)制等重要部分進(jìn)行支撐，應(yīng)急法制建設(shè)具有保障性、關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性作用。

目前，美國制定的有關(guān)應(yīng)急方面的聯(lián)邦法有《國土安全法》、《斯坦福災(zāi)難救濟(jì)與緊急援助法》、《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義應(yīng)急準(zhǔn)備法》和《綜合環(huán)境應(yīng)急、賠償和責(zé)任法案》。制定的行政命令有12148、12656、12580號行政命令及國土安全第5號總統(tǒng)今和國土安全第8號總統(tǒng)令。另外，2003年啟用的聯(lián)邦響應(yīng)計劃(FRP)由一個基本計劃，12個緊急支援功能(Emergency Support Function,簡稱ESF)、I個恢復(fù)和重建功能、7個支持功能、1個恐怖襲擊反應(yīng)功能，以及4個附錄組成，明確說明了27個不同聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)在各種不同的災(zāi)難情況下所負(fù)的責(zé)任。國土安全部部長制定的國家響應(yīng)方案(NRP)是處理國家層面重大事件的國家應(yīng)急預(yù)案，將預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)方案整合在一起，適用于所有的緊急情況。

在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，美國還制定了《聯(lián)邦公共衛(wèi)生服務(wù)法》、《州衛(wèi)生應(yīng)急授權(quán)示范法》、《州公共衛(wèi)生示范法》、《衛(wèi)生執(zhí)業(yè)人員的應(yīng)急志愿者統(tǒng)一法案》、《公共衛(wèi)生法律法官手冊》、《治安執(zhí)法人員在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的職責(zé)》，強(qiáng)化應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的法律支撐。美國重視國際公共衛(wèi)生應(yīng)急法律的作用，批準(zhǔn)了《2005國際衛(wèi)生條例》。2007年初以來，美國先后發(fā)生花生醬污染（約300人患病，50人住院）、毒菠菜致人中毒(206人患病，約100人住院，3人死亡)、寵物食品污染(100多個品牌的產(chǎn)品召回)等一系列食品安全事件，引起美國民眾的強(qiáng)烈關(guān)注和不滿，美國國會要求FDA查找食品安全管理方面的漏洞，確保美國民眾的健康和安全。對此，DA積極應(yīng)對，對自身的管理體系進(jìn)行了反思，對美國目前面臨的食品安全形勢進(jìn)行了總結(jié)，制定了新的FDA食品安全策略，并于2007年11月，出臺了《美國食品安全保護(hù)計劃》(U.S.Food Protection Plan)。

俄羅斯于2001年頒布實施了《俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》，該法于2003年進(jìn)行了修改。以這部法律為框架，結(jié)合俄羅斯聯(lián)邦層面的《聯(lián)邦公民流行病防疫法》、《公民衛(wèi)生和流行病福利條例》、《俄羅斯聯(lián)邦反恐怖活動法》等，構(gòu)成了衛(wèi)生應(yīng)急領(lǐng)域的法律體系，從而使俄羅斯突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理步入了法制化的軌道。

從20世紀(jì)90年代開始，日本建立了綜合性應(yīng)急管理體系，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系是整個防災(zāi)體系的重要組成部分。日本通過修訂《關(guān)于預(yù)防感染癥（疫情）與對感染癥（疫情）患者醫(yī)療的法律》等一系列相關(guān)法律，從立法角度對應(yīng)急事務(wù)形成了制度性的總體設(shè)計，建立了一套完整的應(yīng)急法律體系。

(二)國外應(yīng)急管理組織體系

美國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警與應(yīng)急管理能力在全球首屈一指。美國橫向的政府職能部門協(xié)同運(yùn)作，形成縱向“國家-州一地方”三級公共衛(wèi)生部門高效協(xié)調(diào)，橫向的公共衛(wèi)生、突發(fā)事件管理、執(zhí)法、醫(yī)療服務(wù)和現(xiàn)場應(yīng)對人員（例如消防員、救護(hù)人員）等在內(nèi)的多維度、多領(lǐng)域的綜合、聯(lián)動、協(xié)作系統(tǒng)。同時還重視與世界衛(wèi)生組織(WHO)等國際機(jī)構(gòu)的交流與合作，從而建立一個全方位、立體化、多層次和綜合性的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。

2002年4月之前，英國衛(wèi)生部(NHS)負(fù)責(zé)處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件。2002年4月，英國政府對衛(wèi)生系統(tǒng)進(jìn)行了重組，規(guī)定從2002年10月起，由基本醫(yī)療委托機(jī)構(gòu)(PCT)負(fù)責(zé)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理，其他各部門協(xié)調(diào)其開展各項工作。PCT是整個應(yīng)急體系的核心，負(fù)責(zé)制定處理計劃、啟動和支持應(yīng)急行動、動員社區(qū)資源、支持NHS的醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施的工作等。HS負(fù)責(zé)宏觀管理、進(jìn)行部門間協(xié)調(diào)、提供建議意見、提出處理對

等；地方衛(wèi)生局負(fù)責(zé)聯(lián)系NHS、管理NHS的地方性工作、執(zhí)行NHS和PCT的各項計劃等。

1998年日本政府在內(nèi)閣官房（相當(dāng)于國務(wù)院辦公廳）新增了由首相任命的內(nèi)閣危機(jī)管理監(jiān)（官職為副官房長官），并設(shè)立官邸危機(jī)管理中心，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個部門應(yīng)對突發(fā)事件。從公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制看，厚生勞動省是代表日本政府負(fù)責(zé)處理公共衛(wèi)生事件的主管部門，對處理諸如傳染?。ㄒ咔椋┑裙残l(wèi)生突發(fā)事件擔(dān)負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。一旦出現(xiàn)疫情，厚生勞動省就可以通過頒布政府通知、政令的形式，實施緊急應(yīng)對措施。

二、美國聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)的應(yīng)急工作程序

美國的食品藥品應(yīng)急管理工作起步較早，為了應(yīng)對好食品藥品安全突發(fā)事件，美國FDA制定了科學(xué)、詳盡的應(yīng)急工作程序，并在長期的應(yīng)急管理工作中積累了豐富的經(jīng)驗。

(一)FDA《應(yīng)急工作程序》制定背景

為了應(yīng)對頻發(fā)的突發(fā)公共事件和安全緊急事件，美國聯(lián)邦政府制定了總體應(yīng)急響應(yīng)計劃，F(xiàn)DA根據(jù)12656號行政命令、各種總統(tǒng)決策文件、《斯坦福災(zāi)難救濟(jì)與緊急援助法》和聯(lián)邦政府響應(yīng)計劃，制定了適用于FDA總部和派出機(jī)構(gòu)人員的《應(yīng)急工作程序》，并編寫進(jìn)FDA工作手冊中。該程序的制定目的是通過FDA中心和法規(guī)事務(wù)辦公室(O伍ce of Regulator叮Affairs,,簡稱ORA)與專員辦公室(Office of the Commissioner,簡稱OC)、制藥企業(yè)和其他政府機(jī)構(gòu)緊密合作，以確保人們所使用產(chǎn)品安全和有效，從而能夠在全國或世界范圍內(nèi)預(yù)防、診斷和應(yīng)對緊急事件對公眾健康的

侵害。

(二)FDA的內(nèi)部應(yīng)急組織與應(yīng)急職責(zé)

《應(yīng)急工作程序》中界定緊急情況是指一種不可預(yù)見的復(fù)雜環(huán)境或者需要立即采取措施的結(jié)果狀態(tài)，F(xiàn)DA處理的緊急情況包括全國性突發(fā)事件、自然災(zāi)害、人為災(zāi)害、投訴和賄賂舉報、不良事件(ADE)報告及流行病學(xué)調(diào)查等。

除FDA各中心和辦公室外，國土安全部(DHS)、聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA)、公共衛(wèi)生署(PHS)、聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)、環(huán)境保護(hù)局(EPA)、人類健康與服務(wù)部(HHS)、HHS下設(shè)的部長指揮中心(SCC)和疾病控制和預(yù)防中心(CDC)、美國農(nóng)業(yè)部(USDA)等在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)恐怖襲擊、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難等的應(yīng)急處理工作。 

FDA應(yīng)急處理部門設(shè)置及職責(zé)分工如圖1-2和表1-2所示。

(三)FDA的應(yīng)急管理經(jīng)驗

經(jīng)過多年積累，美國已經(jīng)形成了一套相當(dāng)完整的應(yīng)急管理體系。這套體系建立在較為完善的法制基礎(chǔ)上，將具體的危機(jī)應(yīng)對計劃、高效的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、全面的危急應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)包容其中。

1.建成了完備的法律法規(guī)體系

美國在突發(fā)事件應(yīng)急方面，已經(jīng)形成了以聯(lián)邦法、聯(lián)邦條例、行政命令、規(guī)程和應(yīng)急程序為主體的法律法規(guī)體系。一般來說，聯(lián)邦法規(guī)定整個應(yīng)急工作的運(yùn)作原則，行政命令定義和授權(quán)各部門機(jī)構(gòu)的任務(wù)范圍，聯(lián)邦條例提供行政上的實施細(xì)則。根據(jù)這套體系，各部門制定適合本部門及其分支機(jī)構(gòu)的應(yīng)急工作程序及應(yīng)急計劃總結(jié)，并在程序和計劃的基礎(chǔ)

上進(jìn)行訓(xùn)練。

2.形成了高效的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)

為了應(yīng)對突發(fā)公共事件，美國各級**的應(yīng)急管理部門中，大多設(shè)有應(yīng)急運(yùn)行中心，以便發(fā)生災(zāi)難時相應(yīng)部門人員進(jìn)行指揮和協(xié)調(diào)活動。這些應(yīng)急運(yùn)行中心會根據(jù)突發(fā)事件的具體情況，依據(jù)美國《國家應(yīng)急預(yù)案》應(yīng)急支持職能附件中對協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、牽頭機(jī)構(gòu)和支持機(jī)構(gòu)的規(guī)定，將各機(jī)構(gòu)派出的應(yīng)急人員或小組按其承擔(dān)的應(yīng)急支持職能編入事故指揮系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)中，各部門根據(jù)事故指揮系統(tǒng)采取應(yīng)急響應(yīng)行動。

FDA的EOC根據(jù)突發(fā)事件具體情況，將各機(jī)構(gòu)各中心派出人員安置到事故指揮系統(tǒng)中，依據(jù)事故指揮系統(tǒng)(Incident Command System,簡稱ICS)采取應(yīng)急響應(yīng)行動。FDA的OCM主任作為事故指揮系統(tǒng)的高領(lǐng)導(dǎo)，為EOC應(yīng)急響應(yīng)提供戰(zhàn)略指導(dǎo)，而EOC事故指揮官作為EOC的領(lǐng)導(dǎo)，為EOC職員應(yīng)急響應(yīng)提供信息，并與其他機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)指揮應(yīng)急運(yùn)行。另外，EOC事故指揮官還下設(shè)有中心應(yīng)急協(xié)調(diào)員/中心應(yīng)急聯(lián)絡(luò)員，F(xiàn)DA外部聯(lián)絡(luò)員，其他機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)員，現(xiàn)場協(xié)調(diào)員，地區(qū)應(yīng)急協(xié)調(diào)員等職位負(fù)責(zé)應(yīng)急工作的溝通和協(xié)調(diào)。

3.明確的區(qū)域應(yīng)急運(yùn)行程序

FDA的應(yīng)急運(yùn)行中心是應(yīng)急工作的指揮部。FDA地區(qū)辦公室24小時與EOC保持信息溝通。在應(yīng)急過程中應(yīng)急調(diào)查遵循《調(diào)查操作手冊》(IOM)進(jìn)行，事件調(diào)查類型分為由事物傳播引起的事件、損害和不良反應(yīng)事件調(diào)查以及災(zāi)害調(diào)查等。突發(fā)事件發(fā)生地區(qū)在調(diào)查過程中起牽頭作用，在牽頭地區(qū)辦公室將任命一名地區(qū)應(yīng)急協(xié)調(diào)員，主要負(fù)責(zé)與FDA總部及其他地區(qū)辦公室的信息溝通和記錄審查工作。

4.注重預(yù)警和事件處理過程中信息發(fā)布

在某些緊急情祝下，F(xiàn)DA可能需要正式發(fā)布危急聲明，以啟動機(jī)構(gòu)內(nèi)相應(yīng)的應(yīng)急協(xié)調(diào)組。在預(yù)警和事件處理過程中，F(xiàn)DA使用的術(shù)語有嚴(yán)格的限定，能夠保證客觀說明事件進(jìn)展情況，又不造成社會的恐慌。

(1)警報。當(dāng)收到尚無法證實的風(fēng)險信息時，如未經(jīng)證實的疾病、傷害或未預(yù)期不良反應(yīng)與某些FDA管理的產(chǎn)品有關(guān)，應(yīng)該發(fā)出警報。

(2)推定。經(jīng)過分析、檢查、調(diào)查研究等得到的信息足以證明問題的存在，這時在描述下列情況時就可能用到推定。

(3)確認(rèn)。通過實驗室分析、現(xiàn)場調(diào)查、流行病學(xué)數(shù)據(jù)分析或綜合分析，已經(jīng)證實了問題的存在即為確認(rèn)。而為了確認(rèn)危急的存在，也可能從其他政府機(jī)構(gòu)或其他來源獲取可靠信息。

(4)緊急調(diào)查終止。當(dāng)不可能獲得信息以證實緊急狀況存在時，在警報或推定階段就可能終止緊急調(diào)查。在對緊急狀況的確認(rèn)上，F(xiàn)DA活動的廣度與深度依賴于以下因素：①相關(guān)產(chǎn)品在各州的分布；②其他聯(lián)邦、州或地方政府對應(yīng)急控制付出的努力。當(dāng)其他聯(lián)邦、州或地方機(jī)構(gòu)能更有效地處理緊急狀況時，F(xiàn)DA就會終止緊急調(diào)查，此時，專門應(yīng)急工作小組也可能被EOC解散。

5.重視應(yīng)急過程信息內(nèi)外部通報與交流

FDA運(yùn)行程序中規(guī)定了地區(qū)辦公室向EOC提交狀態(tài)報告、書面報告、終報告的要求。在應(yīng)急處理過程中FDA與聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、各州和地方機(jī)構(gòu)之間建立暢通的信息溝通渠道，與媒體和公眾建立良好的信息溝通聯(lián)系，以避免引起恐慌和質(zhì)疑。

三、美國FDA加強(qiáng)食品安全應(yīng)急管理的新策略

2007年，美國FDA制定了食品安全新策略，并出臺了《美國食品安全保護(hù)計劃》。FDA在今后的食品安全管理中將重點(diǎn)把握四個基本原則，即：①實施從生產(chǎn)到消費(fèi)全過程風(fēng)險監(jiān)控；②針對特定目標(biāo)進(jìn)行風(fēng)險評估：③兼顧非故意污染與蓄意破壞；④充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)。

(一)積極預(yù)防

要實現(xiàn)食品安全目標(biāo)，進(jìn)行積極有效的預(yù)防是重要的手段。將采取各種措施，在種植、生產(chǎn)、分銷、零售、服務(wù)、進(jìn)口等整個食品供應(yīng)鏈各個環(huán)節(jié)上提高防范意識和預(yù)防能力。為了切實達(dá)到預(yù)防目的，將重點(diǎn)在加強(qiáng)企業(yè)責(zé)任、確定薄弱環(huán)節(jié)和開展科學(xué)研究等三個方面采取相關(guān)措施。

大力開展與食品安全有關(guān)的科學(xué)研究，包括：①針對高風(fēng)險食品開展基礎(chǔ)研究，尋找有關(guān)污染物的來源、污染的傳播方式及其佳預(yù)防措施等；②研究、開發(fā)和評估新的食品污染檢測方法；③鼓勵其他機(jī)構(gòu)開展與食品污染檢測和預(yù)防有關(guān)的技術(shù)，④建設(shè)食品安全技術(shù)網(wǎng)站和其他相關(guān)平臺，公布相關(guān)研究結(jié)果。

(二)及時干預(yù)

針對可能的食品安全污染采取有針對性的檢查措施，確保相關(guān)預(yù)防控制措施及時且有效地實施。具體的干預(yù)措施有以下三個方面：①加強(qiáng)產(chǎn)品抽樣檢測：②改進(jìn)進(jìn)口產(chǎn)品監(jiān)管；③完善事件報告體系。

(三)快速反應(yīng)

為了有效地控制可能對公眾健康和生命安全帶來的不良影響。今后將采取一系列措施，重點(diǎn)提高應(yīng)急反應(yīng)速度和改善危機(jī)溝通能力。

(四)完善食品安全信息系統(tǒng)建設(shè)

今后在食品安全信息系統(tǒng)建設(shè)中，將以食品生產(chǎn)廠家信息和食品產(chǎn)品流通記錄為主要對象，提高相關(guān)信息的維護(hù)、更新和搜索能力，終達(dá)到快速、準(zhǔn)確確定食品來源的目標(biāo)。此外，還將加強(qiáng)與海關(guān)及其他相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與合作，對不同部門的信息系統(tǒng)進(jìn)行整合，建立統(tǒng)一的標(biāo)識系統(tǒng)，減少不同系統(tǒng)之間的重復(fù)記錄，提高對食品廠家歷史數(shù)據(jù)的分析能力，確保在進(jìn)口食品篩查和檢查過程中更準(zhǔn)確地確定相關(guān)食品的供應(yīng)商。

新食品安全策略的核心就是要采取各種措施，實現(xiàn)預(yù)防、干預(yù)與反應(yīng)相結(jié)合。FDA認(rèn)為今后在繼續(xù)加強(qiáng)針對食品安全事件快速反應(yīng)的基礎(chǔ)上，應(yīng)將著眼點(diǎn)前移，力爭從源頭上預(yù)防食品安全隱患和對可能的食品污染實現(xiàn)早期干預(yù)。

我們是“實踐經(jīng)驗”的

搬運(yùn)工

我們是“上海經(jīng)驗”的

搬運(yùn)工

九年專業(yè)經(jīng)驗

2014—2022

九年磨一劍 

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重大活動食品藥品安全保障演練經(jīng)驗 

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近百場市Ⅲ級

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食品藥品安全應(yīng)急實戰(zhàn)演練經(jīng)驗

數(shù)百次食品安全應(yīng)急處置培訓(xùn)經(jīng)驗

十二項技術(shù)zhuanli

《食品藥品安全突發(fā)事件應(yīng)急處置技術(shù)大數(shù)據(jù)平臺》

《食品藥品安全突發(fā)事件應(yīng)急指揮與應(yīng)急保障決策系統(tǒng)》

《食品藥品安全突發(fā)事件致病原因智能化分析系統(tǒng)》

《防范食品源恐怖威脅應(yīng)急處置平臺》

《食品藥品安全風(fēng)險應(yīng)急評估系統(tǒng)》

《食品藥品安全輿情監(jiān)測及辟謠平臺》

《食品安全應(yīng)急平臺》

《特種設(shè)備安全應(yīng)急平臺》

《藥品安全應(yīng)急平臺》

《疫苗質(zhì)量安全應(yīng)急平臺》

《智慧應(yīng)急處置指揮系統(tǒng)》

《桌面推演電子沙盤系統(tǒng)》

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