一、基本概念

在美國應(yīng)急管理體系中，標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)場應(yīng)急指揮體系ICS（Inci‐dent Command System）是一個(gè)重要組成部分。ICS是一個(gè)實(shí)施應(yīng)急指揮的工具，具有標(biāo)準(zhǔn)化、彈性化的結(jié)構(gòu)，即不論事件大小、事件類型，還是事前計(jì)劃、事發(fā)應(yīng)對都可以普遍適用。起初ICS的思想源于美國軍方指揮方法，在19世紀(jì)70年代后由加州一些應(yīng)急組織進(jìn)行了改良，然后在實(shí)踐中不斷完善，并成為美國應(yīng)急管理中采用的標(biāo)準(zhǔn)指揮體系。

在ICS中，規(guī)定了應(yīng)急的角色、組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)、程序、術(shù)語和實(shí)際操作的表格等，使應(yīng)急指揮過程明確、有序、高效。在其組織結(jié)構(gòu)中，設(shè)一名指揮員，并將指揮組織劃分為指揮成員和參謀成員，其構(gòu)成如附圖5-1所示。在ICS中，對各個(gè)部門職責(zé)和職位職責(zé)都進(jìn)行了明確的規(guī)定。例如，指揮員（IC，Incident Commander）的職責(zé)為管理整個(gè)事件應(yīng)急過程，保證應(yīng)急行動安全，溝通協(xié)調(diào)各涉及機(jī)構(gòu)，評估各部門需求，設(shè)定應(yīng)急目標(biāo)，編制批準(zhǔn)行動方案。

指揮成員主要協(xié)助指揮員，包括三個(gè)職位。

（1）公眾信息官。負(fù)責(zé)公眾溝通和媒體信息發(fā)布，保持與計(jì)劃部和有關(guān)機(jī)構(gòu)的溝通聯(lián)系，搜集整理與事件有關(guān)的準(zhǔn)確、詳細(xì)的信息。

（2）安全官。負(fù)責(zé)安全監(jiān)控與評估，確保應(yīng)急行動和應(yīng)急人員安全，有權(quán)終止不安全的應(yīng)急行動。

附圖5-1　美國應(yīng)急指揮體系ICS的組織結(jié)構(gòu)圖

（3）聯(lián)絡(luò)官。負(fù)責(zé)與涉及的外界各部門、機(jī)構(gòu)、私人組織的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)。

參謀成員負(fù)責(zé)應(yīng)急過程涉及的功能職責(zé)，主要由四個(gè)部組成。

（1）處置部。負(fù)責(zé)指揮、協(xié)調(diào)戰(zhàn)術(shù)層面應(yīng)急行動，考慮相對短期的應(yīng)急行動，往往使用了最多的應(yīng)急資源。

（2）計(jì)劃部。負(fù)責(zé)態(tài)勢監(jiān)控、預(yù)測分析、資源跟蹤、計(jì)劃方案制訂，考慮相對中長期的應(yīng)急行動，制訂人員輪換計(jì)劃以及與專家進(jìn)行溝通。

（3）后勤部。負(fù)責(zé)應(yīng)急隊(duì)伍的通信保障、食品醫(yī)療保障、設(shè)施補(bǔ)給和交通運(yùn)輸保障。

（4）財(cái)政／行政部。負(fù)責(zé)監(jiān)控應(yīng)急過程產(chǎn)生的人力、物力，管理采購過程。

最近，根據(jù)突發(fā)事件對信息情報(bào)的需求，又增加了情報(bào)信息部，既可以單獨(dú)作為一個(gè)部門，也可以列在計(jì)劃部下作為一個(gè)處。

按照應(yīng)急管理體系的規(guī)定，在應(yīng)急時(shí)，首先要根據(jù)ICS的要求成立應(yīng)急指揮的有關(guān)組織，建立指揮鏈。為適應(yīng)突發(fā)事件的復(fù)雜性，ICS的組織機(jī)構(gòu)具有擴(kuò)展性和彈性，各部還可以向下細(xì)分“分部”“分區(qū)（地域上）／組（功能上）”“小隊(duì)”等層次，從而構(gòu)成從指揮者到基層應(yīng)急隊(duì)的組織體系結(jié)構(gòu)。

為保證計(jì)劃方案的順利制訂，ICS中還規(guī)定了計(jì)劃制訂和不斷修訂、推進(jìn)需要經(jīng)過的程序，稱為計(jì)劃“P模型”。它形象地包含了應(yīng)急初始階段和循環(huán)推進(jìn)階段，通過一輪輪的情況通報(bào)和會商溝通，制訂完善階段行動方案，開展應(yīng)急行動。

二、聯(lián)合指揮機(jī)制

ICS中一個(gè)重要機(jī)制是“聯(lián)合指揮（UC，United Command）”。當(dāng)事件涉及多個(gè)部門或多個(gè)轄區(qū)時(shí)，為更好地協(xié)調(diào)應(yīng)急資源和行動，需要采用聯(lián)合指揮的方式。當(dāng)需要進(jìn)行聯(lián)合指揮時(shí)，指揮體系各個(gè)組織可以由多個(gè)政府機(jī)構(gòu)人員組成，可以由多個(gè)部門人員進(jìn)行聯(lián)合指揮（可設(shè)一名聯(lián)合指揮員）。這種聯(lián)合指揮的方式，大大促進(jìn)了應(yīng)急指揮的協(xié)調(diào)性和資源配置的統(tǒng)籌。它具有如下特點(diǎn)：一是形成了統(tǒng)一的指揮機(jī)構(gòu)；二是實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一目標(biāo)和協(xié)同工作；三是利于統(tǒng)籌考慮應(yīng)急計(jì)劃；四是共同使用計(jì)劃、后勤、財(cái)政／行政等部門；五是協(xié)調(diào)應(yīng)急資源的調(diào)度。例如，當(dāng)事件涉及A、B、C三個(gè)地域（或部門）時(shí)，實(shí)施聯(lián)合指揮的ICS組織結(jié)構(gòu)如附圖5-2所示。

附圖5-2　ICS在實(shí)施聯(lián)合指揮時(shí)的組織結(jié)構(gòu)圖

此外，根據(jù)事件復(fù)雜程度的不同，在地域上復(fù)雜性較高時(shí)，還可以采取“區(qū)域指揮”，在幾個(gè)地方的指揮員上層設(shè)區(qū)域指揮員，協(xié)調(diào)該區(qū)域的應(yīng)急指揮工作。

三、政府應(yīng)急辦、州長與指揮員的關(guān)系

值得指出的是，ICS是一個(gè)主要面向現(xiàn)場應(yīng)急的指揮體系，指揮員負(fù)責(zé)組織應(yīng)急活動，但并不負(fù)責(zé)政策層面和全局性重大策略的制定。比如在州一級，指揮員上層還有應(yīng)急運(yùn)行中心（應(yīng)急辦）和政策層（州長及高級幕僚），如附圖5-3所示。換句話說，指揮員及向下的指揮體系部分偏重應(yīng)急的前方工作，須向后方的應(yīng)急運(yùn)行中心EOC報(bào)告有關(guān)情況和現(xiàn)場信息。一般情況下，應(yīng)急運(yùn)行中心對應(yīng)ICS的組織結(jié)構(gòu)也設(shè)置相應(yīng)人員，在應(yīng)急組織上形成與現(xiàn)場的映射關(guān)系，為前方提供各類協(xié)調(diào)和資源支持，并將重要事項(xiàng)提請政策層決策。無論是應(yīng)急運(yùn)行中心還是指揮員，都必須遵循政策層的原則目標(biāo)，并形成執(zhí)行方案，從而具體實(shí)施。

附圖5-3　應(yīng)急辦、州長與指揮員的關(guān)系圖

食品藥品應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)搬運(yùn)工