第1章　應(yīng)急演練概論

第1節(jié) 突發(fā)事件

一、公共安全三角形理論模型

我國幅員遼闊，地形條件與環(huán)境條件復(fù)雜，加之目前處于經(jīng)濟(jì)與社會快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型 的關(guān)蚤時(shí)期，人與自然、人與人之間的多種因素相互高度作用，導(dǎo)致我國各類突發(fā)事件頻 發(fā)。據(jù)國家減災(zāi)委核定,2016年我國各類自然災(zāi)害共造成全國近1.9億人次受災(zāi)，1706 人因?yàn)?zāi)死亡失蹤，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)5032. 9億元，如圖1-1所示；在事故災(zāi)難方面， 2018年我國僅礦業(yè)事故、爆炸事故、火災(zāi)、毒物泄漏與中毒事故就發(fā)生了 392起，死亡人 數(shù)超過1478人，如圖1-2所示。重大突發(fā)事件的發(fā)生嚴(yán)重影響了社會的長治久安，對 應(yīng)急管理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

分析突發(fā)事件從發(fā)生、發(fā)展到造成災(zāi)害作用直至我們采取應(yīng)急措施的全過程，可以發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件及其應(yīng)對中存在三條主線，我們也可以把它們稱為公共安全科學(xué)的三個(gè)主體。其一是災(zāi)害事故本身，稱之為突發(fā)事件；其二是突發(fā)事件作用的對象，可以稱之為承災(zāi)載 體；其三是采取應(yīng)對措施的過程，稱之為應(yīng)急管理。

范維澄院士提岀了公共安全三角形理論模型，如圖1-3所示，突發(fā)事件、承災(zāi)載體、 應(yīng)急管理，構(gòu)成了一個(gè)三角形的閉環(huán)框架。三角形理論模型描述了三者的相互關(guān)系，以及 聯(lián)系它們的災(zāi)害要素。突發(fā)事件是災(zāi)害要素的狀態(tài)發(fā)展演化到超出臨界區(qū)造成破壞性作 用的過程；承災(zāi)載體是承受突發(fā)事件破壞性作用的載體，同時(shí)承災(zāi)載體本身也蘊(yùn)含著災(zāi) 害要素，可能在突發(fā)事件作用下被意外釋放進(jìn)而造成次生災(zāi)害；應(yīng)急管理的對象既包含

造成突發(fā)事件的災(zāi)害要素，也包括承災(zāi)載體蘊(yùn)含的災(zāi)害要素。公共安全問題需要研究突發(fā)事件的孕育、發(fā)生、發(fā)展到突變的演化規(guī)律及其產(chǎn)生的能量、物質(zhì)和信息等風(fēng)險(xiǎn)作用的類型、強(qiáng)度及時(shí)空特性;研究承災(zāi)載體在突發(fā)事件作用下和自身演化過程中的狀態(tài)及其變化，可能產(chǎn)生的本體和功能破壞，以及可能發(fā)生的次生衍生事件;還需要研究在上述過程中如何施加人為干擾，從而預(yù)防或減少突發(fā)事件的發(fā)生，弱化其作用，增強(qiáng)承災(zāi)載體的抵御能力，阻斷次生事件的鏈生，減少損失，避免應(yīng)急不當(dāng)可能造成的突發(fā)事件再生及承災(zāi)載體破壞，以及代價(jià)過度等。

二、突發(fā)事件定義與特征

從廣義上講，突發(fā)事件是指組織或者個(gè)人原定計(jì)劃之外或者其認(rèn)識范圍之外突然發(fā)生的，對其利益具有損傷性或潛在危害性的一切事件。從狹義上來講，突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。劉奕、范維澄等學(xué)者根據(jù)公共安全三角形理論模型，將突發(fā)事件定義為由災(zāi)害要素導(dǎo)致的，具有較高強(qiáng)度的破壞性并已經(jīng)或即將施加在承災(zāi)載體上的事件。突發(fā)事件構(gòu)成了開展應(yīng)急管理工作的客體和對象，應(yīng)急管理的本質(zhì)是對突發(fā)事件進(jìn)行于預(yù)和控制，從而減小事件造成的損失。

閃淳昌等學(xué)者總結(jié)了突發(fā)事件具有以下特征;

（1）突發(fā)性和緊急性。突發(fā)事件必定是突然發(fā)生的，要求管理者迅速做出決策，調(diào)動(dòng)和配置一切可得的資源進(jìn)行應(yīng)對，盡快控制事態(tài)，消除不利后果。當(dāng)然，突發(fā)性是相對的，往往是風(fēng)險(xiǎn)積累到一定程度，突破臨界點(diǎn)后的突然暴發(fā)，因此突發(fā)事件應(yīng)急管理特別強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主。

（2）嚴(yán)重性。突發(fā)事件造成的傷害不僅體現(xiàn)在人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和環(huán)境破壞等方面，還包括對社會/個(gè)人心理所造成的破壞性沖擊，進(jìn)而滲透到社會生活的各個(gè)層面上。

（3）不確定性。從縱向上看，突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢和后果很難確定，可能不斷升級或延伸擴(kuò)展。從橫向上看，一類突發(fā)事件可能相繼引起其他類型的次生衍生事件，造成復(fù)合型災(zāi)難。

（4）社會性。由于突發(fā)事件在時(shí)間、地點(diǎn)、危害程度、危害對象等方面的不確定性，并受到人的社會性的影響，以及新興媒體的作用，突發(fā)事件所威脅和影響的不單單是特定區(qū)域的生命財(cái)產(chǎn)安全，而是必將產(chǎn)生廣泛的社會影響。

（5）同時(shí)涉及程序化和非程序化決策。在突發(fā)事件應(yīng)急管理的不同階段，決策行為也表現(xiàn)得不同，當(dāng)突發(fā)事件上升到緊急狀態(tài)時(shí)，往往需要在信息、資源、時(shí)間非常有限的條件下，采用程序化與非程序化決策相結(jié)合來尋求"比較滿意"的解決方案。

此外，隨著社會、經(jīng)濟(jì)、文化的不斷進(jìn)步和發(fā)展，傳統(tǒng)的突發(fā)事件在規(guī)模、性質(zhì)、類型等方面都發(fā)生了質(zhì)的變化，導(dǎo)致常規(guī)的應(yīng)急處置措施難以應(yīng)對這類事件，因此"非常規(guī)突發(fā)事件"的概念被提出來，并成為學(xué)術(shù)界新的研究熱點(diǎn)。國家自然科學(xué)基金委員會在其制定的重大研究計(jì)劃"非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理研究"中對非常規(guī)突發(fā)事件所給出的定義是"前兆不充分，具有明顯的復(fù)雜性特征和潛在次生危害，破壞性嚴(yán)重，采用常規(guī)管理方式難以應(yīng)對處置的突發(fā)事件。"對于非常規(guī)突發(fā)事件，社會往往沒有或者極少經(jīng)歷過，缺乏對其演化規(guī)律的認(rèn)識和處理經(jīng)驗(yàn)的積累，從而對人類的生存和發(fā)展造成難以估量的后果和危害。除了具有上述突發(fā)事件的特征之外，非常規(guī)突發(fā)事件還具有如下特征：

（1）稀缺性和高度不確定性。非常規(guī)突發(fā)事件發(fā)生的頻率低，其發(fā)展趨勢、影響因素和產(chǎn)生后果均具有多變性。同時(shí)應(yīng)急管理人員缺乏處置和控制事件的經(jīng)驗(yàn)和知識，難以對非常規(guī)突發(fā)事件進(jìn)行建模和預(yù)測，以及進(jìn)行有效的預(yù)防和應(yīng)對。

（2）信息高度缺失。非常規(guī)突發(fā)事件信息具有很高的不完備性，一方面這是由非常規(guī)突發(fā)事件的稀缺性和不確定性決定的，應(yīng)急管理人員在有限時(shí)間內(nèi)，無法搜集到該事件的全面信息，無法有效支持應(yīng)急響應(yīng)工作開展;另一方面則是應(yīng)急管理人員缺乏對非常規(guī)突發(fā)事件的認(rèn)識和技術(shù)準(zhǔn)備，難以支撐對突發(fā)事件的應(yīng)對過程。

（3）復(fù)雜性。非常規(guī)突發(fā)事件往往涉及一系列相互聯(lián)系和同時(shí)發(fā)生的突發(fā)事件，事件的成因涉及多個(gè)致災(zāi)因素;同時(shí)其態(tài)勢發(fā)展變化迅速，影響范圍廣，產(chǎn)生的后果也具有復(fù)雜性。成因與后果的復(fù)雜性使得應(yīng)急管理人員一方面難以全面了解事件信息，同時(shí)也難以有效預(yù)測事件后果的嚴(yán)重程度，進(jìn)而難以制定有效的應(yīng)對方案。

（4）影響范圍廣和持續(xù)時(shí)間長。非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)對往往涉及多個(gè)單位和部門的共同參與，是一種大規(guī)模的社會響應(yīng)行為，甚至需要展開全國動(dòng)員。同時(shí)，非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展、演變和消亡的時(shí)間范圍較長，且不同階段具有不同的特性，這導(dǎo)致對不同階段的事件應(yīng)采取具有針對性的應(yīng)對措施和手段。

三、突發(fā)事件的分類分級

根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機(jī)理，我國將突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四大類。在《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（2006年發(fā)布）中對這四大類突發(fā)事件做了具體說明。進(jìn)一步，國家標(biāo)準(zhǔn)《突發(fā)事件分類與編碼》（GB/T35561—2017）又在四大類突發(fā)事件下細(xì)分了若干亞類和細(xì)類，共歸納總結(jié)了 270 類突發(fā)事件。

（1）自然災(zāi)害。自然災(zāi)害是指由于自然原因而導(dǎo)致的突發(fā)事件，主要包括水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。

（2）事故災(zāi)難。事故災(zāi)難是指由于人類生產(chǎn)活動(dòng)而導(dǎo)致的突發(fā)事件，主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故、交通運(yùn)輸事故、公共設(shè)施和設(shè)備事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。

（3）公共衛(wèi)生事件。公共衛(wèi)生事件主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業(yè)危害、動(dòng)物疫情，以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的衛(wèi)生事件。

（4）社會安全事件。社會安全事件是指由于人類的主觀意愿產(chǎn)生的危及社會安全的突發(fā)事件，主要包括恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件等。

各類突發(fā)公共事件按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級∶Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。相應(yīng)的，可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的預(yù)警級別也劃分為四個(gè)等級，并用紅、橙、黃、藍(lán)四種顏色標(biāo)明。不同類型的突發(fā)事件需要啟動(dòng)不同的應(yīng)急預(yù)案;不同級別的突發(fā)事件需要啟動(dòng)不同級別的應(yīng)急響應(yīng)，不同類型、級別的應(yīng)急響應(yīng)涉及不同的應(yīng)急管理體制機(jī)制。

四、突發(fā)事件的鏈?zhǔn)叫?yīng)

大量研究表明，各類突發(fā)事件雖然在發(fā)生機(jī)理、發(fā)展過程、演化規(guī)律、后果影響等方面呈現(xiàn)出很大的差異，但其之間卻始終存在著某些共性的特征。現(xiàn)有針對突發(fā)事件共性特征的研究多是從災(zāi)害研究的角度出發(fā)，即認(rèn)為災(zāi)害是由致災(zāi)因子、承災(zāi)載體與孕災(zāi)環(huán)境組成的系統(tǒng)。致災(zāi)因子是直接作用于承災(zāi)載體并使其遭受破壞的客觀事物，如洪水事件中的水、森林火災(zāi)中的火。承災(zāi)載體是突發(fā)事件作用過程中遭受破壞的客觀事物，如洪水事件中的建筑物、森林火災(zāi)中的樹木。孕災(zāi)環(huán)境是外部環(huán)境中影響致災(zāi)因子與承災(zāi)載體作用過程的客觀事物，如洪水事件中的地形、森林火災(zāi)中的空氣溫濕度和風(fēng)速等。突發(fā)事件是致災(zāi)因子與承災(zāi)載體在孕災(zāi)環(huán)境的影響下互相作用并導(dǎo)致承災(zāi)載體破壞的過程。致災(zāi)因子、承災(zāi)載體和孕災(zāi)環(huán)境都是客觀存在的事物，并在一定條件下可以互相轉(zhuǎn)化，如河道中的河水，在洪水事件中是致災(zāi)因子，在污染事件中是承災(zāi)載體，在船舶事件中為孕災(zāi)環(huán)境。

大量歷史案例表明，突發(fā)事件的發(fā)生不是孤立的，雖然突發(fā)事件本身受到自然的、社會的、偶然的等多種因素相互作用，其演變過程、影響范圍、破壞程度等具有高度的不確定性，但是突發(fā)事件本身的發(fā)展演化存在著一定的內(nèi)在規(guī)律，不同類型的突發(fā)事件之間也存在某種"必然"的聯(lián)系。突發(fā)事件鏈?zhǔn)叫?yīng)是不同事件由于某種必然的內(nèi)在聯(lián)系而相繼發(fā)生的現(xiàn)象。如2011年日本本州島發(fā)生的里氏9.0級地震引發(fā)了海嘯，海嘯進(jìn)一步破壞了福島核電站，引發(fā)核泄漏，繼而導(dǎo)致全球范圍內(nèi)的環(huán)境污染事件。突發(fā)事件的作用過程會導(dǎo)致承災(zāi)載體與孕災(zāi)環(huán)境發(fā)生變化，從而產(chǎn)生新的事件對象，進(jìn)而成為新的致災(zāi)因子.承災(zāi)載體和孕災(zāi)環(huán)境，這是突發(fā)事件間存在鏈?zhǔn)叫?yīng)的原因。先發(fā)生并引發(fā)其他事件的事件被稱為原生事件，被原生事件引發(fā)的事件稱為次生或衍生事件。其中，與原生事件類型相同或相似的、發(fā)生機(jī)理相近的、具有連帶性或延續(xù)性的事件為次生事件，與原生事件類型顯著不同、發(fā)生機(jī)理相差較大的事件為衍生事件。但許多情況下，次生事件與衍生事件之間往往不加以詳細(xì)區(qū)分，統(tǒng)稱次生衍生事件。次生衍生事件有可能進(jìn)一步作為新的原生事件引發(fā)更多新的次生衍生事件，從而構(gòu)成突發(fā)事件多級、多層次的鏈?zhǔn)疥P(guān)系，稱之為災(zāi)害鏈或事件鏈。需要注意的是，相繼發(fā)生的突發(fā)事件不一定構(gòu)成事件鏈，只有當(dāng)前一事件對后一事件的發(fā)生起了一定作用的情況下，才認(rèn)為兩個(gè)事件構(gòu)成了事件鏈。由于事件鏈?zhǔn)叫?yīng)，尤其各級次生衍生事件往往會造成更加嚴(yán)重的后果，對社會造成的危害與影響也比原生事件大得多，因此針對突發(fā)事件鏈?zhǔn)叫?yīng)的研究已經(jīng)受到越來越多的關(guān)注。圖1-4所示為某國家"十三五"重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目中，針對新疆某縣實(shí)地情況構(gòu)建的典型地質(zhì)災(zāi)害事件鏈，兩類突發(fā)事件之間的連線上顯示了它們之間的觸發(fā)因素。

第二節(jié) 應(yīng)急管理

應(yīng)急管理是指可以預(yù)防或減少突發(fā)事件及其后果的各種人為干預(yù)手段。應(yīng)急管理可以針對突發(fā)事件實(shí)施，從而減少事件的發(fā)生或降低突發(fā)事件作用的時(shí)空強(qiáng)度;也可以針對承災(zāi)載體實(shí)施，從而增強(qiáng)承災(zāi)載體的抗御能力。對應(yīng)急管理的研究重點(diǎn)在于掌握對突發(fā)事件和承災(zāi)載體施加人為干預(yù)的適當(dāng)方式、力度和時(shí)機(jī)，從而大限度地阻止或控制突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展，減弱突發(fā)事件的作用以及減少承災(zāi)載體的破壞。

我國的應(yīng)急管理過程分為預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建四個(gè)階段。

（1）預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)，是防患于未然的階段，也是應(yīng)對突發(fā)事件最重要的階段，體現(xiàn)了預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合的原則。這一階段主要是針對可能發(fā)生的突發(fā)事件的特點(diǎn)和規(guī)律、承災(zāi)載體的特征和布局，分析應(yīng)急管理的需求，從體制、機(jī)制、法制、預(yù)案和設(shè)施、資源、隊(duì)伍、保障等方面進(jìn)行科學(xué)有效的預(yù)防準(zhǔn)備。

（2）監(jiān)測與預(yù)警是預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備的邏輯延伸，突發(fā)事件的早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早預(yù)警，是有效預(yù)防、減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)

事件引起的嚴(yán)重社會危害的重要保障。這一階段主要是基于對突發(fā)事件作用機(jī)理和規(guī)律、承災(zāi)載體脆弱性與魯棒性的認(rèn)識，確認(rèn)合理有效地監(jiān)測監(jiān)控源頭、范圍、方式、方法等;基于可能發(fā)生、即將發(fā)生或問經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析、發(fā)展態(tài)勢預(yù)測及可能破壞程度分析;對應(yīng)急管理的組織、流程、設(shè)施、資源、隊(duì)伍、基礎(chǔ)保障等進(jìn)行全面的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)并及時(shí)更新;對應(yīng)急管理流程進(jìn)行跟蹤記錄并對應(yīng)急管理能力的冗余度進(jìn)行預(yù)測預(yù)警。

（3）應(yīng)急處置與救援是應(yīng)對突發(fā)事件最關(guān)鍵的階段，旨在快速反應(yīng)、有效應(yīng)對，大限度地保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，大限度地減少突發(fā)事件造成的損失。這一階段需要想據(jù)突發(fā)事件和承災(zāi)載體的綜合情況的實(shí)時(shí)發(fā)展與態(tài)勢分析，及時(shí)調(diào)整應(yīng)對方案和措施，從而使應(yīng)急管理更加科學(xué)有效，保證應(yīng)急過程中的組織、流程、設(shè)施、資源、隊(duì)伍、基礎(chǔ)保障等各方面的協(xié)同應(yīng)對。

（4）恢復(fù)與重建是應(yīng)對突發(fā)事件過程中的最后環(huán)節(jié)，旨在盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活、工作和社會秩序，妥善解決應(yīng)急處置過程中引發(fā)的矛盾和問題，并進(jìn)入一個(gè)新階段——突發(fā)事件應(yīng)對中的后處理階段，重在提高防災(zāi)減災(zāi)能力和應(yīng)急管理能力。這一階段主要是對突發(fā)事件應(yīng)對過程進(jìn)行總結(jié)評估，對損耗的應(yīng)急設(shè)施、資源、隊(duì)伍、基礎(chǔ)保障等進(jìn)行補(bǔ)充修整，恢復(fù)應(yīng)急能力。

一、應(yīng)急管理發(fā)展

中華人民共和國成立后，我國各種災(zāi)害應(yīng)對基本上是建立在各個(gè)專業(yè)部門之下的，屬于部門式分割管理應(yīng)對模式。1994年，時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基訪美，參觀了芝加哥應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心后，提出政府應(yīng)建立一個(gè)統(tǒng)一的社會應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心，將公安、交警、消防、急教、防洪、防火、防震等政府部門納入一個(gè)統(tǒng)一的指揮調(diào)度系統(tǒng)。

2003年春末夏初爆發(fā)的"非典"疫情給我國應(yīng)對突發(fā)事件的能力帶來了巨大挑戰(zhàn)。在2003年7月28日舉行的全國防治非典工作會議上，國務(wù)院第1次把非常態(tài)管理工作提上政府議事日程，明確指出"我國突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制不健全，處理和管理危機(jī)能力不強(qiáng)"，要求政府在做好常態(tài)管理的同時(shí)，要高度重視非常態(tài)管理，提出"爭取用3年左右的時(shí)間，建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制"，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力。同年，黨的十六屆三中全會提出"要建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力"。國務(wù)院在2003年下半年，圍繞應(yīng)急管理重點(diǎn)抓了四項(xiàng)工作∶一是成立國務(wù)院辦公廳應(yīng)急預(yù)案工作小組，啟動(dòng)國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的編制工作;二是召開專家座談會，研究如何建設(shè)具有我國特色的

應(yīng)急管理體系;三是探索如何在全國和地方各級政府建立一個(gè)應(yīng)對突發(fā)公共事件的體制機(jī)制;四是加快國家有關(guān)突發(fā)公共事件方面的立法工作。由此我國的應(yīng)急管理工作開始以"一案三制"（應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制）為主要內(nèi)容和基本框架啟動(dòng)建設(shè)進(jìn)程?？梢哉f，2003年是我國全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的起步之年。

2005年，國務(wù)院組織制定了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（2006年1月正式發(fā)布），以及應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全等方面的105個(gè)專項(xiàng)和部門應(yīng)急預(yù)案，各省（區(qū)、市）也完成了省級總體應(yīng)急預(yù)案的編制工作。至此，我國應(yīng)急預(yù)案框架體系基本形成。同年，第1次全國應(yīng)急管理工作會議召開，提出加強(qiáng)全國應(yīng)急體系建設(shè)和應(yīng)急管理工作，做好健全組織體系、運(yùn)行機(jī)制、保障制度等工作。隨后，在歷年的全國應(yīng)急管理工作會議上，都對體制機(jī)制建設(shè)問題進(jìn)行了反復(fù)強(qiáng)調(diào)。

2006年，為深入貫徹實(shí)施《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》，提出"構(gòu)建統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制"。此外，根據(jù)中編辦《關(guān)于增設(shè)國務(wù)院辦公廳國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室的批復(fù)》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室（國務(wù)院總值班室）的通知》文件精神，國務(wù)院辦公廳設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室（國務(wù)院總值班室），承擔(dān)國務(wù)院應(yīng)急管理的日常工作和國務(wù)院總值班工作，履行應(yīng)急值守、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。同年，黨的十六屆六中全會通過《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，正式提出了我國按照"一案三制"的總體要求建設(shè)應(yīng)急管理體系。

2007年，我國頒布實(shí)施了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，確定了我國的應(yīng)急管理體制的建設(shè)原則為"統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主"，同時(shí)作為一部綜合性的法律，為我國政府全面履行政府職能和依法行政提供了根本的依據(jù)。隨后針對各類突發(fā)公共事件的法律、法規(guī)、條例文件相繼制定，各省市相繼出臺地方的突發(fā)事件應(yīng)對法的實(shí)施辦法，依法加強(qiáng)應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制建設(shè)，依法加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)和必要的應(yīng)急物資儲備，全國應(yīng)對突發(fā)事件的能力明顯提升。以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為核心的應(yīng)急管理法制體系建設(shè)全面鋪開。

2008年，我國相繼經(jīng)歷了南方冰凍雨雪災(zāi)害、汶川地震、奧運(yùn)會和殘奧會等一系列重大事件，"一案三制"的建設(shè)和國家的應(yīng)急管理能力經(jīng)受住了一次又一次重大考驗(yàn)，為保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會安全穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。在第十一屆全國人大一次會議上所做的政府工作報(bào)告中，時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶宣布"全國應(yīng)急管理體系基本建立"，我國應(yīng)急管理體系建設(shè)再一次站到了歷史的新起點(diǎn)上。

2013年，十八屆三中全會提出健全公共安全體系，同時(shí)提出設(shè)立國家安全委員會，建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國家安全體制，加強(qiáng)對國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全。2014年，我國正式成立中央國家安全委員會，習(xí)近平總書記擔(dān)任該委員會主席。2015年5月 29日中共中央政治局就健全公共安全體系進(jìn)行第二十三次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，公共安全連著千家萬戶，確保公共安全事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局。這一系列舉措，標(biāo)志著我國對安全問題的重視程度提升到一個(gè)新的戰(zhàn)略高度。

2018年，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，提出將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，公安部的消防管理職責(zé)，民政部的救災(zāi)職責(zé)，國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)，地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減實(shí)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部的職責(zé)進(jìn)行整合，組建應(yīng)急管理部、作為國務(wù)院組成部門。應(yīng)急管理部的主要職責(zé)是組織編制國家應(yīng)急總體預(yù)案和規(guī)劃，指導(dǎo)各地區(qū)各部門應(yīng)對突發(fā)事件工作，推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案演練;建立災(zāi)情報(bào)告系統(tǒng)并統(tǒng)一發(fā)布災(zāi)情，統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)和物資儲備并在救災(zāi)時(shí)統(tǒng)一調(diào)度，組織災(zāi)害救助體系建設(shè)，指導(dǎo)安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類應(yīng)急救援，承擔(dān)國家應(yīng)對特別重大災(zāi)害指揮部工作;指導(dǎo)火災(zāi)、水旱災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等防治;負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等。公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制后，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍一并作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量，由應(yīng)急管理部管理。地震局、國家煤礦安全監(jiān)察局與防災(zāi)救災(zāi)聯(lián)系緊密，劃由應(yīng)急管理部管理。應(yīng)急管理部的組建是我國應(yīng)急管理發(fā)展進(jìn)程的重要里程碑，對健全我國公共安全體系，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，推動(dòng)形成統(tǒng)-指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制具有非常重大的意義。在國家的統(tǒng)一部署下，各省應(yīng)急管理相關(guān)機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍也相繼開展應(yīng)急管理體制改革，確定"三定"方案。截至 2018年年底，31個(gè)省級應(yīng)急管理廳（局）已全部掛牌成立。

在國際上，我國的應(yīng)急管理力量也不斷發(fā)聲，積極參與全球各區(qū)域的防災(zāi)減災(zāi)合作和應(yīng)急救援行動(dòng)。包括參與《2015—2030年仙臺減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》等國際減災(zāi)戰(zhàn)略的磋商和制定，加強(qiáng)與周邊國家的救災(zāi)應(yīng)急演練合作，通過提供數(shù)援物資、派遣好的救援隊(duì)伍等方式對埃博拉疫情、伊朗地震、古巴颶風(fēng)、智利洪災(zāi)等多國的災(zāi)害事件開展人道主義救援。2019年3—4月，非洲莫桑比克、津巴布韋和馬拉維三國遭受熱帶氣旋"伊代"襲擊，暴風(fēng)和強(qiáng)降雨引發(fā)了嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害、山體滑坡和河水決堤，造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，應(yīng)急管理部派出中國救援隊(duì)65名隊(duì)員攜帶 20 噸搜救、醫(yī)療、通信設(shè)施和物資前往莫桑比克進(jìn)行國際救援，獲得極高的國際贊譽(yù)。在世界衛(wèi)生組織的應(yīng)急系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)招標(biāo)中，我國學(xué)者組成的團(tuán)隊(duì)在與英、美等國家的技術(shù)團(tuán)隊(duì)競爭中勝出，與世界衛(wèi)生組織在應(yīng)急系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)等方面開展了密切合作。我國企業(yè)在應(yīng)急平臺方面的研究成果還應(yīng)用于多個(gè)國家，如辰安科技承建了厄瓜多爾 Babahoyo911中心，為我國贏得了良好的國際聲譽(yù)。

總的來說，我國的突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)經(jīng)歷了三個(gè)階段，如圖1-5 所示。第-階段是從中華人民共和國成立至2003年"非典"疫情暴發(fā)，這一階段我國突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)尚處于起步與摸索階段;第二階段是從2003年"非典"事件至2008年汶川地震，這是我國突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)快速發(fā)展的階段，期間涌現(xiàn)出大量的研究成果國家層面也出臺了諸多關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)對方面的法律和法規(guī)，這一階段被學(xué)術(shù)界稱為我

國應(yīng)急管理的叢林階段;第三階段是 2008年至今，這是我國突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)逐步走向規(guī)范化、體制化的階段。

經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國應(yīng)急管理工作逐漸由單項(xiàng)向綜合轉(zhuǎn)變;由處置向預(yù)防與處置并重，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)變;由單純減災(zāi)向減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合轉(zhuǎn)變;由政府統(tǒng)攬向政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與轉(zhuǎn)變;由單一地區(qū)應(yīng)對向加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)和加強(qiáng)國際合作轉(zhuǎn)變。在黨中央和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，國家的應(yīng)急管理能力與防災(zāi)減災(zāi)能力不斷提升;有中國特色的應(yīng)急管理體制不斷完善和創(chuàng)新，以"一案三制"為核心內(nèi)容的應(yīng)急管理體系建設(shè)取得了長足的進(jìn)展，為保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

二、應(yīng)急管理體系建設(shè)

我國以"一案三制"為核心內(nèi)容開展應(yīng)急管理體系建設(shè)。"一案三制"是指為應(yīng)對突發(fā)事件所制定的應(yīng)急管理預(yù)案和所建立的應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制與應(yīng)急法制的簡稱。"一案三制"建設(shè)屬于應(yīng)急管理領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)，具有高屋建瓴、總攬全局的重大意義。趙秋紅等學(xué)者總結(jié)了"一案三制"的屬性特征、功能定位與相互關(guān)系，如表1-1所列。

1.應(yīng)急預(yù)案體系

應(yīng)急預(yù)案是針對可能發(fā)生的突發(fā)事件，為保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動(dòng)，降低人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失而預(yù)先制定的有關(guān)計(jì)劃或方案①。它是在辨識和評估潛在重大風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)判突發(fā)事件情景過程、事件影響嚴(yán)重程度等基礎(chǔ)上，對應(yīng)急機(jī)構(gòu)與職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施、物資、救援行動(dòng)及指揮協(xié)調(diào)等方方面面做出具體安排，它規(guī)定了突發(fā)事件應(yīng)急管理部門在事前、事發(fā)、事中、事后的工作程序和內(nèi)容，明確回答了誰來做、怎樣做、做什么、何時(shí)做、用什么資源做等問題。應(yīng)急預(yù)案不僅是為有效應(yīng)對各類突發(fā)事件提供一個(gè)迅速、有效、有序的行動(dòng)方案，更重要的是，應(yīng)急預(yù)案體系的建設(shè)極大地推動(dòng)了我國應(yīng)急管理工作的發(fā)展，尤其是在思想上強(qiáng)化了應(yīng)急管理理念，在整個(gè)應(yīng)急管理體系建設(shè)中起到龍頭的作用。

2003年12月，國務(wù)院辦公廳應(yīng)急預(yù)案工作小組成立，標(biāo)志著我國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的開始。按照"橫向到邊、縱向到底"的原則，各級地方政府及部門陸續(xù)制定或修訂其應(yīng)急預(yù)案，至2005年年初，我國的應(yīng)急預(yù)案體系結(jié)構(gòu)框架初步建成，如圖1-6所示。

按照預(yù)案類別，我國的應(yīng)急預(yù)案體系包括總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案三大類，每一類又可分為國級、省級、地市級、縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)級甚至企事業(yè)單位級。總體預(yù)案是處置突發(fā)事件的總綱，如《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《廣東省突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》等;專項(xiàng)預(yù)案是針對某一類突發(fā)事件制定的，涉及多個(gè)部門的應(yīng)急預(yù)案，如《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》國家重大海上溢油應(yīng)急處置預(yù)案》《廣東省森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》等;部門預(yù)案是各個(gè)部門/單位根據(jù)其自身的職責(zé)分工而編制的預(yù)案，如《新疆應(yīng)急測繪地理信息保障預(yù)案》等。

突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，先啟動(dòng)的是與其對應(yīng)的專項(xiàng)預(yù)案，如發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)啟動(dòng)突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，發(fā)生森林火災(zāi)應(yīng)啟動(dòng)森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案。對于尚未制定專項(xiàng)預(yù)案的，則需根據(jù)總體預(yù)案的指導(dǎo)展開工作?？傮w預(yù)案或?qū)ｍ?xiàng)預(yù)案中涉及的各個(gè)部門單位，以總體預(yù)案/專項(xiàng)預(yù)案中規(guī)定的職責(zé)為指導(dǎo)，根據(jù)各自的部門預(yù)案展開具體的應(yīng)急處置與救援工作。

2.應(yīng)急管理體制

應(yīng)急管理體制是國家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、公眾等各利益相關(guān)方在應(yīng)對突發(fā)事件過程中，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式的總稱。應(yīng)急管理體制是有效實(shí)施我國應(yīng)急管理工作的組織保證。根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，我國的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)可以分為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)、專家組五個(gè)層次。類似地，各級政府部門在地方應(yīng)急管理體系建設(shè)過程中，也可參照這五個(gè)層次設(shè)置應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)，圖1-7所示的廣東省應(yīng)急管理體系，便是沿用了國家總體預(yù)案的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方法。需說明的是，目前我國正在進(jìn)行應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革，圖1-7所示的是原來的組織架構(gòu)圖，根據(jù)2011年頒布的《廣東省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》整理。新的組織架構(gòu)還未有公開的文獻(xiàn)資料可供參考。

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》明確規(guī)定"國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制"。

（1）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)的是應(yīng)急指揮決策核心對所屬相關(guān)地區(qū)、部門和單位的領(lǐng)導(dǎo)，既包含了中央政府對地方政府、對部委的領(lǐng)導(dǎo)，也包含了地方政府對下級政府、地方部門的領(lǐng)導(dǎo)。

（2）綜合協(xié)調(diào)與統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上是同一個(gè)問題的不同表達(dá)方式，也可以理解為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的手段。參與應(yīng)急管理工作的政府機(jī)構(gòu)眾多、職能各異，在日常工作中缺乏聯(lián)系的一些部門可能需要在短時(shí)間內(nèi)按照共同目標(biāo)開展有效的合作，因此綜合協(xié)調(diào)工作是實(shí)現(xiàn)上下級政府間、部門間、地區(qū)間、政府與社會企事業(yè)單位間信息互通、資源共享、協(xié)調(diào)配合、高效聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)。我國國務(wù)院及各省市人民政府均設(shè)置了應(yīng)急管理辦公室（已于 2018年進(jìn)行了體制改革，國家設(shè)置應(yīng)急管理部，省設(shè)置應(yīng)急管理廳，地市設(shè)置應(yīng)急管理局），履行應(yīng)急值守、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐的作用。

（3）分類管理是指對于不同類型的突發(fā)事件，設(shè)置相應(yīng)的指揮機(jī)構(gòu)及應(yīng)急部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。我國的突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全四大類，每一類下又細(xì)分了多個(gè)子類，一類突發(fā)事件往往由一個(gè)或幾個(gè)相關(guān)部門牽頭負(fù)責(zé)，其他部門參與協(xié)同應(yīng)對，如自然災(zāi)害與事故災(zāi)難由應(yīng)急管理部及其下級單位牽頭處置，反恐處突由公安部門負(fù)責(zé)，公共衛(wèi)生由衛(wèi)生部門牽頭。

（4）分級負(fù)責(zé)是指不同層級的政府部門在應(yīng)急管理中的不同責(zé)任。我國按照突發(fā)事件的嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，將其分為特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級）四個(gè)級別。較高層級的政府具有更多的權(quán)限，更廣泛的資源協(xié)調(diào)能力，能夠開展跨區(qū)域、跨部門的應(yīng)對工作，因此一般和較大突發(fā)事件應(yīng)對工作由發(fā)生地的市/縣級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，重大和特別重大的由省級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，跨省級行政區(qū)域或者超出省級人民政府處置能力的特別重大突發(fā)事件應(yīng)對工作，由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。社會安全事件由于其特殊性，原則上由發(fā)生地市/縣級人民政府組織處置，必要時(shí)上級人民政府可以直接處置。

（5）屬地管理為主是指突發(fā)事件應(yīng)急處置工作原則上由地方政府負(fù)責(zé)，上級領(lǐng)導(dǎo)部門最主要的任務(wù)是協(xié)助協(xié)調(diào)各種資源、力量。由于地方政府和事發(fā)部門作為突發(fā)事件的第1響應(yīng)者，能比更高層級的政府更及時(shí)了解突發(fā)事件信息，了解地方的地理?xiàng)l件和人文條件，也能夠更準(zhǔn)確做出決策和實(shí)施救援，因此屬地管理為主的原則保證了應(yīng)急管理的效率，有效降低了行政成本。

3.應(yīng)急管理機(jī)制

應(yīng)急管理機(jī)制是指涵蓋了突發(fā)事件應(yīng)對全過程中各種系統(tǒng)化、制度化、程序化、規(guī)范化的方法與措施，是一組建立在相關(guān)法律法規(guī)及部門規(guī)章基礎(chǔ)上的應(yīng)急管理工作流程。應(yīng)急管理機(jī)制不同于體制的特點(diǎn)在于它是一種內(nèi)在的機(jī)理性制度，貫穿于應(yīng)急管理中各個(gè)利益相關(guān)體。機(jī)制與體制之間既有互相約束的關(guān)系，也有互相促進(jìn)的關(guān)系。一方面，體制是機(jī)制的載體，是機(jī)制能夠順利實(shí)施的保意，體制建設(shè)決定了機(jī)制建設(shè)的具體內(nèi)容和特點(diǎn)。另一方面，體制容易固化，其建設(shè)往往具有滯后性，而機(jī)制易于創(chuàng)新，機(jī)制創(chuàng)新能夠彌補(bǔ)體制建設(shè)的不足，并促進(jìn)體制的發(fā)展和完善。

應(yīng)急管理機(jī)制的整體框架一般都以應(yīng)急管理全過程為主線，涵蓋事前、事發(fā)、事中、事后各個(gè)階段。閃淳昌等將我國應(yīng)急管理機(jī)制概括為 20大類，如圖1-8所示。這 20個(gè)機(jī)制圍繞有效應(yīng)對突發(fā)事件，在統(tǒng)一的管理框架下融會貫通，相互作用和相互影響，共同構(gòu)成"統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效"的應(yīng)急管理機(jī)制。

4.應(yīng)急管理法制

應(yīng)急法律體系由應(yīng)急管理法律、法規(guī)和規(guī)章組成，是在突發(fā)事件引起的公共緊急情況下，處理國家權(quán)力之間、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間各種社會關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總和，其核心和主干是憲法中的緊急條款和統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)對法或緊急狀態(tài)法。法制的優(yōu)越性在于形成統(tǒng)一的行動(dòng)，其主要目的是防止各自為政及保障令行

禁止。在緊急狀態(tài)下，政府的權(quán)力和措施將突破平常法制框架，超越平時(shí)法制要求，甚至?xí)和Ｄ承┓赡酥聊承椃l款的執(zhí)行或效力。非常法制實(shí)際上是一種預(yù)備法制，其目的是明確緊急狀態(tài)下的特殊行政程序的規(guī)范，對緊急狀態(tài)下行政越權(quán)和濫用權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，并對權(quán)利救濟(jì)做出具體規(guī)定，從而使應(yīng)急管理逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化和制度化，并通過對實(shí)踐的總結(jié)，促進(jìn)法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷完善。

我國的應(yīng)急管理法律體系以憲法為依據(jù)，以《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）（2007年11月1日正式實(shí)施）為核心，以國家和各部門相關(guān)單項(xiàng)法律法規(guī)為配套（如《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等），以各地各部門為落實(shí)《突發(fā)事件應(yīng)對法》等制定的相關(guān)配套制度、為開展應(yīng)急管理工作制定的有關(guān)規(guī)定、為建設(shè)應(yīng)急體系制定的技術(shù)性規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等為補(bǔ)充。

第三節(jié) 應(yīng)急演練

一、應(yīng)急演練的定義和目的

演練就是集體性練習(xí)活動(dòng)。在不同的語境里，演練有著不同的稱謂。如在軍隊(duì)中稱之為演習(xí)或軍事演習(xí);在教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)稱之為角色扮演或情景模擬;在政府機(jī)構(gòu)稱之為應(yīng)急演練或預(yù)案演練。在英語中，通常用"exercise"或者"drill"表示演練。

2008年汶川地震受災(zāi)最嚴(yán)重的是學(xué)校和醫(yī)院。但是在緊鄰受災(zāi)重縣北川的安縣桑棗中學(xué)，全校2200多名學(xué)生和百余名教師無一傷亡。地震發(fā)生后1分36秒內(nèi)，所有的學(xué)生和老師從不同的教學(xué)樓全部集中到操場。原來從2004年起，該校校長葉志平每學(xué)期都會組織全校師生進(jìn)行應(yīng)急疏散演練。事實(shí)上應(yīng)急演練對于提高政府、基層單位的應(yīng)急能力，增強(qiáng)公眾公共安全意識、社會責(zé)任意識和自救互救能力都具有重要意義。

應(yīng)急演練屬于應(yīng)急管理中的應(yīng)急準(zhǔn)備范疇。根據(jù)原國務(wù)院應(yīng)急辦編制的《突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》（2009年9月印發(fā)）的定義，應(yīng)急演練是指各級人民政府及其部門、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體等組織相關(guān)單位及人員，依據(jù)有關(guān)應(yīng)急預(yù)案，模擬應(yīng)對突發(fā)事件的活動(dòng)。應(yīng)急演練是應(yīng)急管理的重要組成部分，是對應(yīng)急管理機(jī)制、應(yīng)急能力建設(shè)的綜合性檢驗(yàn)手段。

應(yīng)急演練的目的包括以下五個(gè)方面：

（1）檢驗(yàn)預(yù)案。通過開展應(yīng)急演練，直觀檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急處置方案的科學(xué)性、合理性、有效性及預(yù)案之間的協(xié)調(diào)性，查找應(yīng)急預(yù)案中存在的問題，進(jìn)而完善應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性和可操作性。

（2）完善準(zhǔn)備。通過開展應(yīng)急演練，檢查應(yīng)對突發(fā)事件所需應(yīng)急隊(duì)伍、物資、裝備、技術(shù)等方面的準(zhǔn)備情況，發(fā)現(xiàn)不足及時(shí)予以調(diào)整補(bǔ)充，做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作。

（3）鍛煉隊(duì)伍。通過開展應(yīng)急演練，增強(qiáng)演練組織單位、參與單位和人員等對應(yīng)急預(yù)案的熟悉程度，提高其應(yīng)急處置能力。

（4）磨合機(jī)制。通過開展應(yīng)急演練，進(jìn)一步明確各應(yīng)急部門、機(jī)構(gòu)、人員的崗位。職責(zé)和任務(wù)，理順工作關(guān)系，提高各級應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)和應(yīng)急救援隊(duì)伍協(xié)同應(yīng)對突發(fā)事件的處理能力，完善應(yīng)急管理機(jī)制。

（5）科普宣教。通過開展應(yīng)急演練，普及應(yīng)急知識，提高公眾風(fēng)險(xiǎn)防范意識和自救互救能力，提高社會整體應(yīng)急反應(yīng)能力。

二、應(yīng)急演練的基本要求

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》，應(yīng)急演練原則包括如下四點(diǎn);

（1）結(jié)合實(shí)際，合理定位。緊密結(jié)合應(yīng)急管理工作實(shí)際，明確演練目的，根據(jù)資源條件確定演練方式和規(guī)模。

（2）著眼實(shí)戰(zhàn)、講求實(shí)效。以提高應(yīng)急指揮人員的指揮協(xié)調(diào)能力、應(yīng)急隊(duì)伍的實(shí)戰(zhàn)能力為著眼點(diǎn)。重視對演練效果及組織工作的評估、考核，總結(jié)推廣好經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)整改存在的問題。

（3）精心組織、確保安全。圍繞演練目的，精心策劃演練內(nèi)容，科學(xué)設(shè)計(jì)演練方案，周密組織演練活動(dòng)，制訂并嚴(yán)格遵守有關(guān)安全措施，確保演練參與人員及演練裝備設(shè)施的安全。

（4）統(tǒng)籌規(guī)劃、厲行節(jié)約。統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)急演練活動(dòng)，適當(dāng)開展跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的綜合性演練，充分利用現(xiàn)有資源，努力提高應(yīng)急演練效益。

三、應(yīng)急演練的分類

應(yīng)急演練的類型按組織形式劃分，可分為桌面演練、模擬演練和實(shí)戰(zhàn)演練分，可分為單項(xiàng)演練和綜合演練;按目的和作用劃分，可分為檢驗(yàn)性演練、示;研究性演練，如圖1-9所示。

1.按組織形式劃分

（1）桌面演練。桌面演練是指參演人員利用地圖、沙盤、流程圖、計(jì)算機(jī)模擬、視頻會議等輔助手段，針對事先假定的演練情景，討論和推演應(yīng)急決策及現(xiàn)場處置的過程，從面促進(jìn)相關(guān)人員掌握應(yīng)急預(yù)案中所規(guī)定的職責(zé)和程序，提高指揮決策和協(xié)同配合能力，桌面演練的主要特點(diǎn)是對演練情景進(jìn)行口頭演練，通常在室內(nèi)完成，參演人員主要來自應(yīng)組織的代表和關(guān)鍵人員，事后一般采取口頭評論的形式收集參演人員的建議，并形成書面裂告，總結(jié)并評估演練活動(dòng)。桌面演練的方法成本較低，操作和實(shí)施較為方便，缺點(diǎn)是不涉及具體應(yīng)急行動(dòng)，體驗(yàn)感不強(qiáng)。實(shí)戰(zhàn)演練之前一般都需要先通過桌面演練進(jìn)行前期準(zhǔn)備。

（2）模擬演練。模擬演練是隨著信息科技，尤其是計(jì)算機(jī)技術(shù)和虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)的展而出現(xiàn)的新型演練方式，，其演練環(huán)境設(shè)置、參演組織、演練內(nèi)容、演練進(jìn)程可以與實(shí)戰(zhàn)演練基本一致，所不同的是在模擬演練中，突發(fā)事件的情景、事件態(tài)勢的發(fā)展、各種應(yīng)急瘤行動(dòng)和應(yīng)對策略都是通過模擬仿真技術(shù)實(shí)現(xiàn)的。相對于桌面演練，模擬演練中的聲，永多媒體效果能夠?yàn)閰⒀萑藛T提供更為真實(shí)和緊張的演練場景，使得參演人員在心理上更為接近實(shí)戰(zhàn)，獲得更好的演練效果。相對于實(shí)戰(zhàn)演練，模擬演練依托計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)開展多色、大范圍演練，能大大降低對應(yīng)急裝備和演練空間的要求，

能更方便地組織跨省、跨部的聯(lián)合演練，尤其是針對重大或特別重大突發(fā)事件的應(yīng)急演練。

（3）實(shí)戰(zhàn)演練。實(shí)戰(zhàn)演練是指參演人員利用應(yīng)急處置涉及的設(shè)備和物資，針對事設(shè)置的突發(fā)事件情景及其后續(xù)的發(fā)展情景，通過實(shí)際決策、行動(dòng)和操作，完成真實(shí)應(yīng)急應(yīng)的過程，從而檢驗(yàn)和提高相關(guān)人員的臨場組織指揮、隊(duì)伍調(diào)動(dòng)、應(yīng)急處置技能和后勤保障等應(yīng)急能力。實(shí)戰(zhàn)演練需要調(diào)動(dòng)真實(shí)的應(yīng)急人員和應(yīng)急裝備、資源等，以應(yīng)急指揮中心為中心節(jié)點(diǎn)，延伸至各下級應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、救援隊(duì)伍、應(yīng)急保障機(jī)構(gòu)、公眾等參演單位/人員開展現(xiàn)場演練，這個(gè)過程涉及了應(yīng)急管理的決策層、管理層、執(zhí)行層、實(shí)施層，演練規(guī)模一般較大，成本較高，組織協(xié)調(diào)工作難度也較大。但實(shí)戰(zhàn)演練是體驗(yàn)感最強(qiáng)，最能檢驗(yàn)應(yīng)急人員以及應(yīng)急體系的策劃和響應(yīng)能力，以及應(yīng)急技術(shù)、應(yīng)急裝備的協(xié)調(diào)性、有效性和合理性。

2.按內(nèi)容劃分

（1）單項(xiàng)演練。單項(xiàng)演練是指涉及應(yīng)急預(yù)案或現(xiàn)場處置方案中一項(xiàng)或幾項(xiàng)特定應(yīng)急響應(yīng)功能的演練活動(dòng)。注重針對一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)參與單位（崗位）的特定環(huán)節(jié)和功能進(jìn)行檢驗(yàn)，例如對新的流程程序的測試，對新型裝備或特定技能的訓(xùn)練等。單項(xiàng)演練是綜合演練的基礎(chǔ)，通過驗(yàn)證每一個(gè)功能和系統(tǒng)都能夠良好運(yùn)轉(zhuǎn)，為綜合演練做好準(zhǔn)備工作。

（2）綜合演練。綜合演練是指涉及應(yīng)急預(yù)案中多項(xiàng)或全部應(yīng)急響應(yīng)功能的演練活動(dòng)。注重對多個(gè)環(huán)節(jié)和功能進(jìn)行檢驗(yàn)，特別是對不同單位之間應(yīng)急機(jī)制和聯(lián)合應(yīng)對能力的檢驗(yàn)。綜合演練一般會盡可能地模擬真實(shí)事件情景，形成一種"壓力環(huán)境"，并激活預(yù)案中涉及的大部分應(yīng)急行動(dòng)部門和應(yīng)急資源。

3.按目的與作用劃分

（1）檢驗(yàn)性演練。檢驗(yàn)性演練是指為檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案的可行性、應(yīng)急準(zhǔn)備的充分性、應(yīng)急機(jī)制的協(xié)調(diào)性及相關(guān)人員的應(yīng)急處置能力而組織的演練。檢驗(yàn)性演練注重對應(yīng)急能力的評估，無論是桌面演練形式還是實(shí)戰(zhàn)演練形式，都需要制定相應(yīng)的檢驗(yàn)細(xì)則，形成評估表單，以確保檢驗(yàn)的可操作性?？偨Y(jié)評估，并對評分值較低的項(xiàng)目進(jìn)行整改跟蹤，是檢驗(yàn)性演練的重要步驟。

（2）示范性演練。示范性演練是指為向觀摩人員展示應(yīng)急能力或提供示范教學(xué)而開展的表演性演練。示范性演練注重教學(xué)培訓(xùn)，需要根據(jù)觀摩學(xué)習(xí)人員的類別、水平、特點(diǎn)等進(jìn)行演練設(shè)計(jì)和實(shí)施。演練可分為若干個(gè)階段，在階段中間可中斷演練進(jìn)程，并進(jìn)行更細(xì)致的分析和講解。示范性演練的成功與否，以觀摩人員的學(xué)習(xí)收獲程度和能力提升程度為評判依據(jù)。

（3）研究性演練。研究性演練是指為研究和解決突發(fā)事件應(yīng)急處置的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，試驗(yàn)新方案、新技術(shù)、新裝備而組織的演練。研究性演練往往會基于一定的假設(shè)條件，設(shè)置特殊突發(fā)事件情景，將難點(diǎn)問題充分暴露，并在此基礎(chǔ)上對新的方案進(jìn)行試驗(yàn)和驗(yàn)證。不同類型的演練相互組合，可以形成單項(xiàng)桌面演練、綜合桌面演練、單項(xiàng)實(shí)戰(zhàn)演練、綜合實(shí)戰(zhàn)演練、單項(xiàng)示范性演練、綜合示范性演練等。其他國家也有其他的應(yīng)急演練分類方法，如美國國土安全部（U.S.Department of Homeland Security，DHS）將應(yīng)急演練分為討論型演練（Discussion-Based Exercises）和實(shí)操型演練（Operations-Based Exercises）兩大類，其中討論型演練又分為小型研討會（seminars）、專題研討會（workshops）、桌面演練（tabletop exercises，TTX）、情景模擬游戲（games）四類;實(shí)操型演練又分為操練（drills）、功能性演練（functional exercises，F(xiàn)Es）、全面演練（full-scal exercises，F(xiàn)SEs）=術(shù)界也有其他的分類方法和分類標(biāo)準(zhǔn)，但均視為上述某種演練的別稱，或者幾種演練的組合，在此不予展開贅述。

四、應(yīng)急演練的系統(tǒng)要素

李雪峰等提出，應(yīng)急演練的系統(tǒng)要素包括主體性要素、客體性要素和過程性要素三個(gè)方面。

主體性要素是指演練的各參與方，包括組織者、模擬者、參演者、評估者和觀摩者。泊練組織者是指設(shè)計(jì)演練、組織實(shí)施、組織評估的人員或機(jī)構(gòu)，如演練控制組、演練導(dǎo)調(diào)組參演者是指在演練中扮演特定角色，被賦予了特定應(yīng)對任務(wù)，獲得演練目標(biāo)所期望的能力提高方面的收益的人員或機(jī)構(gòu)，如各種專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍。演練模擬者是指負(fù)責(zé)扮演消練中需要參演者合作或應(yīng)對的角色的人員，如新聞媒體、受傷人員等。評估者是指負(fù)責(zé)肺參演者行為進(jìn)行評估的人員。觀摩者是指對演練活動(dòng)進(jìn)行觀摩和學(xué)習(xí)的人員。

客體性要素是指支撐應(yīng)急演練活動(dòng)的物質(zhì)條件，包括演練場地、道具、專業(yè)裝備、應(yīng)急資源、各種軟硬件系統(tǒng)等。

過程性要素是指驅(qū)動(dòng)演練進(jìn)程的演練信息和演練規(guī)則，如演練腳本、應(yīng)急預(yù)案、工作流程等。

三類要素之間的關(guān)系如圖1-10所示。

五、應(yīng)急演練的過程

完整的應(yīng)急演練活動(dòng)可以分為演練規(guī)劃、演練設(shè)計(jì)、演練準(zhǔn)備、演練實(shí)施、演練評估與總結(jié)，以及演練的改進(jìn)和善后六個(gè)階段，如圖1-11所示，詳細(xì)的過程說明見第三、四、五章內(nèi)容。

應(yīng)急演練規(guī)劃是指演練組織單位根據(jù)實(shí)際情況與應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定，對應(yīng)急演練項(xiàng)目做出基本構(gòu)想和總體計(jì)劃。進(jìn)行應(yīng)急演練規(guī)劃時(shí)，需要對演練的目標(biāo)、需求、范圍進(jìn)行詳細(xì)分析，并形成分析文本和演練規(guī)劃文本。應(yīng)急演練規(guī)劃可以是針對某一特定演練的計(jì)劃，也可以是一個(gè)中長期的系列規(guī)劃，如年度演練規(guī)劃等。

應(yīng)急演練設(shè)計(jì)是指為演練設(shè)計(jì)演練腳本，勾畫突發(fā)事件的初始情景和動(dòng)態(tài)的事件清單，并根據(jù)演練腳本進(jìn)行詳細(xì)的工作文件開發(fā)，包括給各參與方的工作手冊和各類表單等。應(yīng)急演練設(shè)計(jì)是將演練規(guī)劃落實(shí)到一次具體演練的橋梁。應(yīng)急演練準(zhǔn)備是指根據(jù)演練腳本進(jìn)行演練前的綜合保障工作，如人員、經(jīng)費(fèi)、場地、物資和器材、通信、信息等保障。應(yīng)急演練實(shí)施包括演練導(dǎo)入（如發(fā)布預(yù)警或啟動(dòng)響應(yīng)）、演練實(shí)施、演練結(jié)束和演練后初步總結(jié)等環(huán)節(jié)。

應(yīng)急演練評估與總結(jié)是在全面分析演練記錄的基礎(chǔ)上，針對演練活動(dòng)演者的表現(xiàn)進(jìn)行反思和評估，填寫評估表單，并形成評估報(bào)告的過程。應(yīng)急演練的改進(jìn)和善后是指召開應(yīng)急演練總結(jié)會后，對照應(yīng)急演練工作中題，明確改進(jìn)計(jì)劃并進(jìn)行改進(jìn)提高的過程，包括對預(yù)案、演練規(guī)劃的修訂，對組作流程的調(diào)整，對應(yīng)急裝備的改進(jìn)等。

食品藥品安全應(yīng)急處置經(jīng)驗(yàn)搬運(yùn)工